Een goedkeuring in MELVIN is niet altijd een rechtsgeldig besluit

Dit is het derde en laatste artikel in een serie van drie over TVM- taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dit artikel gaat over bevoegdheden: mandatering krijgen.

Bij adviesopdrachten zie ik het regelmatig: een gemeentelijke verkeerscoördinator beoordeelt in MELVIN een tijdelijk verkeersplan van een aannemer en keurt het goed. Niemand twijfelt aan die goedkeuring, tot ik doorvraag: staat deze coördinator ook echt op de mandaatlijst voor het goed- of afkeuren van verkeersmaatregelen? Vaak is het antwoord nee. De coördinator heeft de functie, de kennis en de dagelijkse praktijk, maar niet de formele bevoegdheid.

Wat betekent het als een tijdelijke verkeersmaatregel is goedgekeurd door iemand die daartoe formeel niet bevoegd is?

Bevoegd gezag is het college, niet de coördinator die tekent

Wie een verkeersbesluit mag nemen, staat in artikel 18, eerste lid, Wegenverkeerswet 1994: afhankelijk van wie de weg beheert, is dat de minister, gedeputeerde staten, het bestuur van een waterschap, of burgemeester en wethouders. Artikel 1, onder c, BABW herhaalt dat: bevoegd gezag: gezag als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de wet. Bevoegd gezag is dus altijd een bestuursorgaan, geen individuele ambtenaar.

Bij een gewoon tijdelijk verkeersplan, geplaatst onder de uitzondering van artikel 34 BABW, komt er meestal geen formeel verkeersbesluit aan te pas: dat is dan ook niet het mandaat waar het om gaat. Waar het wel om gaat, is de bevoegdheid uit artikel 1a BABW zelf: wie mag namens het bevoegd gezag toestemming geven voor het aanbrengen, aangebracht houden of verwijderen van verkeerstekens. Zonder dat die bevoegdheid formeel bij de coördinator is belegd (titel 10.1 Awb), is een goedkeuring in MELVIN persoonlijk gezag van de coördinator, geen bevoegde toestemming namens het bevoegd gezag zelf. Dat is geen theoretisch punt: bij een incident is het een van de eerste dingen die wordt nagetrokken.

Onbevoegd plaatsen is geen vormfout, maar een strafbaar feit

Artikel 1a BABW is daar streng in: het is aan anderen dan degenen die daartoe krachtens dit besluit bevoegd zijn verboden op, langs of boven de wegen verkeerstekens aan te brengen, te doen aanbrengen, aangebracht te houden of te verwijderen. En dat is geen dode letter: artikel 59 BABW bepaalt dat overtreding van de artikelen 1a, 2, […] een strafbaar feit is. Een aannemer die op basis van een niet-rechtsgeldige goedkeuring een afzetting plaatst, plaatst die dus feitelijk zonder toestemming van het bevoegd gezag, met alle risico’s van dien.

Niet alleen het plaatsen is onbevoegd, maar ook het onbevoegd laten plaatsen is onbevoegd. En dat doet een verkeerscoördinator zonder mandaat van de wegbeheerder.

Dat roept een logische vervolgvraag op: als deze bepalingen zich niet tot de wegbeheerder zelf richten, waarom noemt artikel 59 BABW dan uitdrukkelijk artikel 1a en 2? Het antwoord zit in de formulering van artikel 1a zelf: de zinsnede aan anderen dan degenen die daartoe bevoegd zijn is een uitsluitingsclausule. Wie wél bevoegd is, via een verkeersbesluit, een mandaatbesluit met verwijzing naar artikel 1a BABW en artikel 34 BABW, valt buiten het verbod. Artikel 59 is dus geen dode letter, het richt zich vooral tot wie zonder enige bevoegdheid handelt: een particulier die eigenhandig een bord verplaatst of weghaalt, of een aannemer die buiten zijn mandaat om verkeerstekens plaatst. Waarom artikel 59 ook artikel 2 BABW noemt, licht ik verderop toe, bij de bespreking van dat artikel. Dat je hierover amper rechtspraak vindt, ligt niet aan het ontbreken van overtredingen, maar aan de handhavingsroute: dit zijn doorgaans zaken die via de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) worden afgedaan, onder de feitcodes M R701 (artikel 1a) en M R702 (artikel 2): een lichte, snelle route tegen individuele overtreders die vrijwel nooit voor de rechter komt, laat staan gepubliceerd wordt.

Ook de zinsnede te doen aanbrengen in artikel 1a is geen toevallige toevoeging: die richt zich niet tot de feitelijke plaatser, maar tot de opdrachtgever, en voorkomt dat iemand zich achter een (onder)aannemer verschuilt. Zonder die zinsnede zou alleen de persoon die het verkeersbord fysiek neerzet strafbaar zijn; met doen aanbrengen erbij is ook wie de opdracht geeft strafbaar, als die opdracht onbevoegd wordt gegeven. Dat laat zien dat de wetgever wel degelijk oog had voor precies de situatie uit dit artikel, waarin niet de coördinator zelf maar een aannemer de plaatsing uitvoert: die rol van de opdrachtgever is wettelijk voorzien. Ook daarvoor geldt onverkort dezelfde bevoegdheidsuitzondering: is de opdracht bevoegd gegeven, dan valt ook de opdrachtgever buiten het verbod. Het omslagpunt is dus niet wie de plaatsing feitelijk uitvoert, maar of daar een geldige bevoegdheidsgrondslag aan ten grondslag ligt.

Wat betekent dit concreet voor de verkeerscoördinator, die verkeersplannen goedkeurt? In de praktijk gaat het meestal mis bij een ontbrekend of niet-tijdig genomen verkeersbesluit, bij een tijdelijke bevoegdheid die te lang wordt gebruikt zonder alsnog een verkeersbesluit te nemen, of bij een ontbrekend mandaat gekoppeld aan de functie van verkeerscoördinator, zoals hierboven. Dat zulke bevoegdheidsgebreken zelden tot een strafzaak leiden, komt doordat ze meestal eenvoudig bestuursrechtelijk worden hersteld: artikel 41 BABW geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om een tijdelijke plaatsing die niet meer gerechtvaardigd is, gewoon ongedaan te maken. Zodra er wél schade of letsel ontstaat, verandert dat beeld en loopt de zaak via de zwaardere sporen die verderop in dit artikel aan bod komen. Een kale 1a- of 2-overtreding zonder gevolg is voor het Openbaar Ministerie dan ook geen prioriteit, maar dat maakt een ontbrekend mandaat niet vrijblijvend voor de coördinator zelf: zonder geldige bevoegdheidsgrondslag draagt hij persoonlijk het risico van wat hij dacht namens het bevoegd gezag te doen.

Verwarrende maatregelen: ook een zelfstandige norm

Naast de bevoegdheidsvraag stelt artikel 2 BABW een eigen eis aan de inhoud: het is verboden voorwerpen, inrichtingen of borden, van welke aard ook, die het verkeer in verwarring zouden kunnen brengen op, langs of boven de wegen aan te brengen. Anders dan artikel 1a kent dit verbod geen bevoegdheidsuitzondering: het geldt voor iedereen, dus ook voor een wegbeheerder die zelf zo’n teken plaatst. Ook dat is een van de artikelen waarvan overtreding volgens artikel 59 BABW strafbaar is. Ik schreef eerder in mijn drieluik over wegkantcommunicatie al over hoe vaak het misgaat omdat de weggebruiker niet begrijpt wat er van hem wordt verwacht: dit artikel maakt dat niet alleen een communicatievraag, maar ook een juridische norm.

Verkeersdeelnemers zijn eerder bereid het gewenste gedrag feitelijk te vertonen als de regels helder, uitvoerbaar en daardoor ook acceptabel zijn. Het plaatsen van verkeerstekens langs, op of boven onze wegen houdt een op de situatie toegespitste verdichting van gedragsregels in. Wanneer die dichtheid te groot is, gaat dit ten koste van de begrijpbaarheid, het voorspelbaar verkeersgedrag en daarmee ook de verkeersveiligheid. Bij het toepassen en plaatsen van verkeersborden met onderborden wordt de situatie voor de weggebruiker zelfs nog gecompliceerder.

Dat de beoordelaar de CROW-richtlijnen WiU 96b goed moet beheersen, blijkt ook uit de rechtspraak. In een zaak over stilgelegde werkzaamheden langs de Amsterdamsestraatweg in Naarden (ECLI:NL:RBUTR:2012:BX0635) toetste de rechtbank of de toegepaste afzetting voldeed aan het toen van toepassing zijnde figuur 96b-19 van de CROW-publicatie, en oordeelde dat dit niet het geval was. Die zaak liep via de Arbowet, niet via een verkeersbesluit, maar de les is dezelfde: wie een verkeersplan beoordeelt, moet weten wat CROW als richtlijn voorschrijft en wat de wet als harde norm stelt, en dus ook wanneer gemotiveerd van CROW mag worden afgeweken.

Een waarschuwing telt alleen als hij werkt

Bevoegdheid is echter niet de enige maatstaf: ook een wegbeheerder die het verkeersplan bevoegd heeft goedgekeurd, kan alsnog aansprakelijk zijn als een waarschuwing of wegafzetting op straat niet effectief is. De Hoge Raad heeft in het jetblast-arrest (ECLI:NL:HR:2004:AO4224) een scherpe maatstaf geformuleerd voor wanneer een waarschuwing als afdoende veiligheidsmaatregel mag gelden: alleen als redelijkerwijs te verwachten valt dat de waarschuwing daadwerkelijk zal leiden tot gedrag waarmee het gevaar wordt vermeden. Een bordje met een algemene waarschuwing dat niet duidelijk maakt om welk concreet gevaar het gaat, voldoet daar niet aan, ook al kon het publiek het bord fysiek zien. De Hoge Raad voegde daaraan toe dat wie zelf gevaar in het leven roept, zich niet kan verschuilen achter het argument dat hij geen zeggenschap heeft over het gebied waar dat gevaar zich manifesteert: het gevaar dat een werkvak of afzetting veroorzaakt, houdt niet op bij het hek.

Precies dat gebeurde bij een dranghek dat een gemeente had geplaatst voor snoeiwerkzaamheden op een smalle weg (ECLI:NL:RBGEL:2020:6342). Het hek stond tot bijna het midden van de weg, maar had alleen aan één zijde reflectoren; een automobilist die van de andere kant kwam, reed er recht tegenaan. De kantonrechter toetste aan de Kelderluik-criteria en oordeelde dat de gemeente onvoldoende had gewaarschuwd: reflectoren aan beide zijden waren een eenvoudige, weinig bezwaarlijke maatregel geweest, die de gemeente pas de dag na het ongeval alsnog nam. De gemeente moest de schade vergoeden.

Ik schreef eerder uitgebreider over deze dranghek-zaak, en over een vergelijkbare kwestie met een omgewaaid waarschuwingshek in Delft, in Gemeenten aansprakelijk voor ongevallen met waarschuwingshekken in een wegafzetting.

De les voor TVM sluit direct aan bij artikel 2 BABW: een verkeersmaatregel die formeel is geplaatst maar niet duidelijk communiceert, of die alleen vanuit één rijrichting zichtbaar is, is juridisch kwetsbaar, ongeacht of de plaatsing zelf wel bevoegd gebeurde.

En hiermee zijn we terug bij de kennis, die een specialist tijdelijke verkeersmaatregelen nodig heeft, waarover ik in artikel 1 heb geschreven.

Wanneer is er sowieso een verkeersbesluit nodig?

Zonder voorafgaand verkeersbesluit werken mag alleen in de uitzondering van artikel 34 BABW: bij de uitvoering van werken, opdooi, een doorweekte weg, dreigend gevaar of een andere dringende omstandigheid van voorbijgaande aard. Dat is bedoeld voor situaties die onmiddellijke actie vergen, zoals een gesprongen waterleiding, niet voor gepland onderhoud of een geplande BLVC-fase waarvoor tijd genoeg was om een verkeersbesluit voor te bereiden.

Wordt onder die uitzondering toch tijdelijk geplaatst, dan geldt een meldplicht: artikel 36 BABW schrijft voor dat van het voornemen tot tijdelijke plaatsing van verkeerstekens en tot het tijdelijk uitvoeren van maatregelen of, indien hiertoe reeds is overgegaan, van dat feit wordt zo spoedig mogelijk kennis gegeven aan het bevoegd gezag dat de tijdelijke plaatsing of de tijdelijke maatregel ongedaan kan maken. Duurt de maatregel langer dan vier maanden of komt hij regelmatig terug, dan is alsnog een verkeersbesluit vereist (artikel 37 BABW).

Gemeente West Betuwe heeft dit intern goed op orde: een vastgestelde beleidsregeling met een vaste aanvraagtermijn, een verplicht verkeersplan conform CROW WiU 96b en registratie in MELVIN. Bruikbaar als vertrekpunt als jouw organisatie dit nog niet zo scherp heeft belegd.

Een aanvullende aansprakelijkheidslaag

Los van de bevoegdheidsvraag geldt voor de wegbeheerder nog een derde spoor: artikel 6:174 BW maakt hem risicoaansprakelijk voor gebreken in of aan de weg, inclusief de weguitrusting, dus ook voor een gebrekkig geplaatste of onvoldoende gemarkeerde tijdelijke afzetting. Schuld is daarbij niet vereist. Deze aansprakelijkheid raakt de coördinator overigens niet persoonlijk: artikel 6:174, tweede lid, BW legt de aansprakelijkheid voor openbare wegen expliciet bij “het overheidslichaam dat moet zorgen dat de weg in goede staat verkeert”, dus bij de gemeente, provincie, het waterschap of het Rijk als rechtspersoon, niet bij de ambtenaar die de wegafzetting goedkeurde. Dat is geen toeval: ook los van deze bepaling legt artikel 6:170 BW aansprakelijkheid voor de fout van een ondergeschikte bij de werkgever, en hoeft de ondergeschikte intern zelfs niet mee te betalen aan de schade, tenzij sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid. Dat is een wezenlijk ander beeld dan bij een ontbrekend mandaat onder artikel 1a of 2 BABW, waar de coördinator zelf strafrechtelijk in beeld kan komen: civielrechtelijk draagt de organisatie het risico, strafrechtelijk kan dat bij een bevoegdheidsgebrek de coördinator persoonlijk zijn.

Hoe hard dat kan aankomen, bleek in 2012: gemeente Stichtse Vecht werd na een dodelijk ongeval, veroorzaakt door een gebrekkige wegconstructie, zelfs strafrechtelijk vervolgd wegens dood door schuld (ECLI:NL:RBUTR:2012:BY5595). Een gebrekkige weg kan een wegbeheerder dus niet alleen civielrechtelijk, maar in het uiterste geval ook strafrechtelijk raken. Dat komt naast de aansprakelijkheid uit artikel 6:171 BW die ik vorige week besprak: twee aparte aansprakelijkheidssporen, met dezelfde uitkomst voor de wegbeheerder.

Die strafrechtelijke kant kent overigens een grens die precies raakt aan het onderwerp van dit artikel. Gemeente Stichtse Vecht ging in deze zaak uiteindelijk tot aan de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2018:236), die een scherp onderscheid maakte: voor het nalaten van wegonderhoud heeft een gemeente géén strafrechtelijke immuniteit, de veroordeling bleef op dat punt in stand. Maar voor het nalaten van verkeersmaatregelen zélf, zoals een snelheidsbeperking, drempel of waarschuwingsbord, oordeelde de Hoge Raad dat een gemeente wél strafrechtelijke immuniteit geniet: alleen het bevoegd gezag kan een verkeersbesluit nemen, dus kan een ander dat besluit ook niet namens de gemeente nemen op een manier die haar wél strafbaar zou maken. Precies de bevoegdheidsvraag uit dit artikel bepaalt dus niet alleen wie een verkeersmaatregel mag goedkeuren, maar ook wie daarvoor strafrechtelijk kan worden aangesproken als het misgaat.

Wat dit betekent voor jou

• Leg schriftelijk vast wie binnen je organisatie gemandateerd is om namens het bevoegd gezag verkeerstekens te plaatsen, te doen aanbrengen of goed te keuren (titel 10.1 Awb).
• Ga bij een goedkeuring in MELVIN na of de ondertekenaar ook echt op de mandaatlijst voor het beoordelen van verkeersplannen staat, niet alleen of hij de kennis heeft.
• Betrek bij twijfel over de toepasselijke CROW-richtlijn (WiU 96b) een tweede, wél gemandateerde beoordelaar, zeker bij afwijking van de standaardmaatregel.

Mijn stelling

Bevoegdheid is geen formaliteit naast de inhoud, het is de voorwaarde ervoor. Een verkeersplan dat inhoudelijk uitstekend is beoordeeld door iemand zonder geldig mandaat, is juridisch een zwakke schakel: bij een incident telt niet alleen wát er is beoordeeld, maar ook of degene die dat deed dat ook mocht doen.

Dit was het derde en laatste artikel in deze serie:

• Artikel 1 ging over taken: is degene die het werk uitvoert of beoordeelt daar ook vakbekwaam voor?
• Artikel 2 ging over verantwoordelijkheden: heeft de opdrachtgever zich vergewist dat het werk veilig kan worden uitgevoerd (arbeidsomstandighedenwetgeving)?
• Dit 3e artikel ging over bevoegdheden: mocht degene die het verkeersplan goedkeurde dat ook namens het bevoegd gezag doen (verkeerswetgeving)?

Voor een compleet BLVC-advies zijn alle drie de sporen nodig: precies de drie pijlers in het verkeersbord dat bij deze artikelen staat.

Staat bij jouw organisatie op papier vast wie precies gemandateerd is om een tijdelijk verkeersplan te beoordelen en goed te keuren, of is dat in de praktijk gegroeid: gewoon degene die het altijd al deed, zonder dat ooit is gecontroleerd of het formele mandaat daar ook bij hoort?

Op onze pagina Verder dan de BRL 9101 leg ik uit welke leergangen en cursussen deze materie behandelen. Je bent nog op tijd om mee te doen, want het cursusseizoen begint op 15 september.